白宫:被击落飞行物或是二手市场气球 美国和气球死...

对于行政相对人权益保护、行政机关依法许可、行政机关有效监管等都具有重要意义。

[33]功能主义进路下法工委形成了不同于传统法解释学的两种特殊方法，但功能主义的解释方法明显对强调形式性规则限制的规范主义框架产生了冲击，需要限定在一定的前提下进行使用，方能保障法治正义的实现。第二，对于五大主体提出的审查要求，法工委无权独立进行审查，即无权独立进行法律解释，只能承担向有关专门委员会分送审查要求，或协助有关专门委员会审查等辅助性角色。

法工委通过对《行政强制法》和该条例的文义解释，认为该规定如果不涉及居民生活，与法律的规定并不抵触。在案例23中，前文已经提到，对于《人口与计划生育法》中纪律处分应当如何理解的问题，法工委通过体系解释方法没有得出答案。而在案例12中，下位法中所有刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施无论如何解释都不可能为上位法中的现行犯的内涵所囊括，因此在案例12中，即便制定机关围绕实践需要阐述了充足的政策理由，法工委也没有这一案例中采取合法性推定解释的方法。另一方面，明确了在包括国家监察委员会在内的六大主体提出审查要求时，由宪法和法律委员会和法工委共同进行审查的权力。在笔者看来，《立法法》和《工作办法》由于未能正确理解合宪性审查和合法性审查中法工委与宪法和法律委员会的地位、职责，错误配置了宪法解释和法律解释权力，既导致法工委运用了无权使用的基于宪法的法律解释方法，也不利于未来理顺合宪性审查和合法性审查的关系。

[38]参见前注(25),张志铭书,第129-132页。沈春耀:《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》,载《中国人大》2019年第3期,第8页。未经公布的，不得作为实施行政许可的依据解释为实施行政许可的法定依据要公布，行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布。

空白模式是指设定机关在设定行政许可时，仅规定对某一事项设定许可，没有规定行政许可的条件以及其他制度要素，也没有授权其他机关去制定相关规定，行政许可条件呈现完全空白的状态。于是授权立法的范围应限于创设行政许可的法律、地方性法规，不应包括行政法规、国务院决定和省级政府规章。就行政许可条件而言，《行政许可法》作为调整共同行政行为的法律，规定的是行政许可设定和实施需要遵循的共同规则，主要涉及行政许可的设定权、规定权、实施机关、实施程序和监督检查等内容，而各项行政许可的具体条件则留待单行法予以明确和规定。（二）规范兜底条款的设置兜底性条款是常见的立法技术，但是单行法对兜底性许可条件的设置不能违背《立法法》《行政许可法》等通用法律的规定，并需符合兜底条款设置的同质性规则，适用兜底条款的情形，应与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且应符合该条款的立法目的。

比如立法授权要明确授权的目的、内容和范围，兜底条款设置应与已列举条款具有同质性、类似性特征，细化不确定法律概念的行政许可裁量基准应当公开，而非脱离法治轨道的行政恣意。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

在坚持全面依法治国、深入推进放管服改革的背景下，我国亟待以提高立法的针对性、可操作性为中心，坚守行政许可设定的确定性规则，不断优化行政许可条件设定的进路。兜底条款作为概括条款的一种，具有承接规范之功能，其本于辅助性原则有辅助结构规范遗漏之功能，一般应呈现列举典型事项—抽象上位概念同质性逻辑，但是，从行政许可设定规范的内部关系来看，目前行政许可条件中的兜底模式并无与已列举条件具有同质性、类似性的抽象概念进行限缩，而是通过部门或规范进行开放性的无约束授权，从两个方面推动了国务院部门、地方政府的权限扩张，实质上突破了《行政许可法》关于行政许可设定权的制度防线。在行政许可实践中，行政机关公布的往往也是行政许可的实施机关、法定条件、程序、期限、收费标准、中介服务等内容，而将行政许可条件的裁量基准视为是行政机关的行政自制规则或自我监督方案，不予公开，这种做法也得到了一些学者的支持。行政机关与行政机关之间无需授权立法，授权的行政机关作为法律实施机关可以自行立法，并无授权的必要和正当性基础。

对行政相对人而言，这些表述仅仅明确了相对人申请许可需要满足的条件范围，但是关乎能否实际获得许可的具体条件的内容到底指向什么，则取决于行政许可实施机关对上述不确定法律概念的解释和细化。（一）约束空白授权的适用隐性授权的空白模式、显性直接的授权模式都导致了空白授权的模糊泛化，直接同《立法法》第6条第2款、《行政许可法》第18条相违背，也与以法律明确性原则为核心的法治国相抵触，需要进行严格的限制与约束。裁量模式是指设定机关在设定行政许可时，行政许可条件的范围已经明确（无空白授权，也无兜底条款），但使用不确定性的法律概念、准用规定等具有裁量空间的方法来描述行政许可条件的内容。这种类型的常见兜底条款包括《民用航空法》第93条法律、行政法规规定的其他条件，《老年人权益保障法》第43条法律、法规规定的其他条件等。

比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第14条关于从事网约车服务的驾驶员的兜底性条款是城市人民政府规定的其他条件，于是在实践中不少城市制定了涉嫌违反《行政许可法》等上位法的需满足本地户籍等许可条件，对《行政许可法》第15条第2款针对地方性立法设定行政许可的限制性规定也视而不见。这就要求法律、法规和省级政府规章在设定行政许可时都要遵守这一规则。

法律确定性并非经验的或语言的事实，而是一种最终依赖于规范化前提的法律特征。法律保留原则是关于立法机关与行政机关之间关系的规范，是行政的一种他律机制。

《立法法》第10条第1款针对法律与行政法规之间的授权明确性规则进行了规定：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。进入专题： 行政许可 行政许可条件 。（四）明确有关规定的范围如前所述，有关规定的模糊性存在于两个领域，一是裁量模式中的准用规定，二是兜底模式中作为兜底依据的国家规定（国家有关规定）。三是以地方行政机关为兜底标准，比如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第14条。第四，行政许可条件设定的裁量模式（以下简称裁量模式）。该条款是对设定行政许可应当明确有关内容的规定，由前后两个分段构成。

国务院负责起草《行政许可法》（草案）的同志深刻揭示了第18条的立法背景及其所指向的实践问题：一是设定行政许可的单行法规范（以下简称设定规范）没有明确规定实施行政许可的实施机关、条件、程序和期限，导致争夺管辖权、随意作出许可决定、拖延办理许可事项等情况时有发生。其二，许可条件+考虑因素形成的政治考量模式，比如《邮政法》第52条规定了申请快递业务经营许可应当具备的条件，同时在第53条第3款又规定邮政管理部门审查快递业务经营许可的申请，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见，又包含了不确定性的考虑因素。

（二）兜底条款的权限扩张《行政许可法》赋予法律、行政法规、地方性法规以常设性许可设定权，赋予国务院决定、省级政府规章以临时性许可设定权，同时又对国务院部门、地方政府的许可设定权进行严格限制，这是《行政许可法》彰显有限政府理念的重要体现。在立法实践中，这种类型还可细分为三种：一是以国务院为兜底标准，比如《公司法》第152条。

基于授权对象的不同，概括授权还可进一步区分为两种类型：其一是事项的概括授权，单行法一揽子地规定了需设定为行政许可的一系列管理事项，同时又概括授权相应机关去对行政许可条件作出具体规定。一是，广泛存在的、作为兜底性条款的国务院主管部门规定的其他条件。

在法律规范的既有表达中，国家规定（国家有关规定）时而与法律、行政法规并列，时而与法律、法规、规章并列，时而又作为独立的存在，国家规定（国家有关规定）的法律界限并没有清晰的界定与厘清，这也使得内含有国家规定（国家有关规定）的许可条件成为模糊性的许可条款。如果是地方性法规作为设定规范的，可以明确由同级人民政府的地方政府规章予以具体规定，这样就能明确有关规定的范围，进而确定有关规定所指向的数量、标准等。因此，在现代行政国家，行政许可条件设定的确定性规则并非是绝对、僵化、无任何裁量空间的确定性，而是追求一种在立法时尽可能的确定性，条件要尽可能具体，尽可能不要给具体审查的机关以更多的自由裁量权。（一）空白授权的模糊泛化我国《立法法》第6条第2款对法律明确性进行了专门规定：法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。

同样在网约车领域，《412号令》授权国务院主管部门对罗列的许可事项规定许可条件，而交通运输部等部门制定的部门规章《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相关条款又授权城市人民政府规定其他许可条件，进而引发合法性争议，国务院决定—部门规章—地方政府规章（地方政府规范性文件）线性化授权的规范结构也凸显了《行政许可法》的实施困境。申言之，通过体系解释的方法，《行政许可法》第18条所确立的行政许可设定确定性义务主要针对的就是行政许可条件的设定，没有行政许可条件的确定就没有行政许可设定的确定，第18条的立法目的也会落空。

但在现实中，我国行政机关还有很大的自主空间，行政活动距离法律保留的要求还较为遥远。二是有的设定规范虽对行政许可条件、程序、期限作了规定，但多是原则性规定、内容不确定的概念，行政许可申请人是否符合法定许可条件往往演变成为是否符合行政机关制定的许可条件。

但是，法律规则的应然立法要求并非对应其实然立法状态。行政许可与行政监管的脱节是我国行政执法面临的主要问题，也影响着政府治理的效能与效果。

《行政许可法》要求设定行政许可的有关规定具体、明确、清楚，可以有效地防止‘执法者造法，提高行政许可制度的稳定性、可预见性。针对这些行政许可实践中存在的突出问题，全国人大常委会编写的法律释义指出，本条规定，有权设定行政许可的机关在设定行政许可时，应当明确规定实施机关、条件、程序和期限，主要是解决目前行政许可实施过程中存在的一些问题而作的规定。《行政许可法》在涉及行政许可条件时一般都使用法定条件或法定条件、标准的表述，自身并不规定具体的许可条件。但是同样为了避免政治考量的泛化，应当在立法中严格限制政治考量模式的适用空间，一般将其限定在国家安全领域为宜。

国务院主管部门作为某个设定许可的法律规范的实施机关，又拥有创设其他许可条件的无限权力，实质上属于在《行政许可法》之外变相取得了部门规章、甚至是部门的行政规范性文件可以设定行政许可条件的权限，这与《行政许可法》等制度规范并不吻合，也会消解《行政许可法》取消部门规章设定权的立法努力。此外，还应当明确政治考量模式的适用范围与界限。

因此，《行政许可法》第18条对单行法设定行政许可条件所确立的就是高度确定性义务，这是设定行政许可时要明确予以规定的。法律保留原则决定着行政机关采取某种措施介入社会的容许性，让立法机关在保障基本权利、控制行政权上发挥着重要作用。

比如《学位条例》第8条所设定的学位授权许可等，都仅规定了需要设定为许可的管理事项，没有涉及许可条件，这是行政许可条件设定模式中最模糊、最开放的类型。此外，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）亦明确指出行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。